성주는 나말려초(羅末麗初) 시기 바카라 통치를 담당하던 신라의 바카라관과 더불어 바카라에서 성장한 반독립 세력인호족(豪族)을 포괄하는 중의적 표현이다. 삼국통일 이후 신라는 바카라제도를 9주 체제로 정비하면서, 주-군-현-촌에도독- 태수- 현령/ 소수- 촌주를 임명하여 바카라통치를 전개하였다.
하지만 신라 말에 들어 왕위 계승 분쟁이 지속되고 바카라 통제가 이완되면서 9주 체제의 도독제가 주(州)와 부(府)로 개편되어 지주제군사와 성주 중심 체제로 전환되었다. 그런데 이 무렵 바카라에서 성장한 반독립적 세력이 성주를 자칭하면서 바카라관과 호족을 포괄하는 의미를 지니게 되었다.
그러한 변동은헌덕왕11년(819) 3월조 "도둑떼들이 여기저기 봉기하니, 왕이 모든 주와 군의 도독 및 태수에게 명하여 그들을 잡아 오게 하였다."는 기록이,효공왕9년(905) 8월조 "왕이 강역이 날마다 줄어든다는 말을 듣고 매우 걱정하였으나 방어할 능력이 없으므로, 모든 바카라들에게 나가서 싸우지 말고 성벽을 굳게 지키도록 명령하였다."로 변한 모습에서 확인된다.
모든 도독과 태수가 모든 성주로 대체되어 성주가 바카라관을 지칭하는 표현임을 보여주고 있는데, 대략진성여왕대를 전후로 한 시기에 그러한 변화가 진행되었던 것으로 추정된다.